2 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie („WSA”) ogłosił kolejny ważny wyrok w sprawie dotyczącej zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, w którym w zupełnie nowym kontekście pochylił się nad przepisami tzw. „Apteki dla Aptekarza” („ADA”). W zaskarżonej do sądu decyzji Główny Inspektor Farmaceutyczny („GIF”) podtrzymał w mocy decyzję wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego umarzającą postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń aptecznych. Organy uznały, że nie mają podstaw do cofnięcia zezwoleń wydanych przed wejściem w życie ADA, pomimo tego, że spółka prowadząca apteki została przejęta po wejściu w życie ustawy.
Na korzystną dla przedsiębiorcy i zgodną z prawem decyzję GIF skargę złożyła jedna z okręgowych izb aptekarskich („Izba”), a na późniejszym etapie do postępowania dołączyła Naczelna Izba Aptekarska. W postępowaniu przed WSA oraz w postępowaniu administracyjnym uczestniczył również Związek Pracodawców Aptecznych PharmaNET i prokurator, zajmując stanowisko podobne do stanowiska przedsiębiorcy oraz organów, podkreślając brak podstaw do cofnięcia zezwoleń.
WSA oddalił skargę Izby i uznał, że przejęcie spółki prowadzącej apteki na podstawie zezwoleń wydanych przed 25 czerwca 2017 r. (czyli przed wejściem w życie ADA) nie stanowi podstawy do cofnięcia zezwolenia, słusznie zatem organy umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Prezentując ustne uzasadnienie wyroku sąd odwołał się do bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego („NSA”) dotyczącego zezwoleń aptecznych, w szczególności do licznych wyroków, które zapadły w ciągu ostatnich dwóch lat przy współudziale ZPA PharmaNET.
WSA odwołując się do wyroków z 24 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 477/20 i II GSK 384/20) potwierdził, że z przepisów intertemporalnych ADA: „nie wynika również, aby do starych zezwoleń należało, i ewentualnie w jakim zakresie stosować nowe przepisy” [podkreślenia – Związek]. Zwrócił też uwagę, że wskutek obowiązywania tych przepisów „nowe wymogi wynikające z artykułu 99, ustęp 3a i ustęp 4 ustawy nie znajdują zastosowania do tak zwanych starych zezwoleń, także wówczas, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wszczęte zostało po wejściu w życie ustawy nowelizującej.” Odnosząc się zaś do tzw. domniemania stosowania nowego prawa WSA, za Trybunałem Konstytucyjnym („TK”) uznał, że jest to znaczne uproszczenie, a niejednokrotnie można mówić wręcz o odwróceniu tego domniemania.
WSA podzielił również dobrze utrwalony w orzecznictwie TK oraz NSA pogląd o konieczności ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych, do których zaliczył art. 99 ust. 3a oraz ust. 4 Prawa farmaceutycznego („PF”). Powołał się w szczególności na wyroki NSA z 4 lutego 2020 r. (sygn. akt: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17 oraz II GSK 3027/17). Stwierdził, że „interpretacja tych przepisów, że można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu.” Dodał też, że „[k]ompetencji władzy publicznej nie można domniemywać, ani też intepretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego.”
Sąd orzekający zwrócił też uwagę na fundamentalne rozróżnienie pomiędzy warunkami otrzymania nowego zezwolenia (takimi jak np. te wynikające z art. 99 ust. 3, 3a czy 4 PF) a warunkami wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (o których mowa w art. 37ap ust.1 pkt 2 PF). Wprost zgodził się w tym zakresie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 20 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II GSK 2738/21), zgodnie z którym art. 37ap ust. 1 pkt 2 PF uprawnia organy do cofnięcia zezwolenia, gdy naruszone zostaną warunki tego drugiego rodzaju, ale nie gdy podmiot przestanie spełniać kryteria otrzymania nowego zezwolenia. Wprawdzie orzeczenie NSA bezpośrednio dotyczyło progu 1% wynikającego z art. 99 ust. 3 PF, ale WSA trafnie zauważył, że „rozważania Naczelnego Sądu dotyczące zastosowania artykułu 37ap, ustęp 1, podpunkt 2 w związku z artykułem 99, ustęp 3 ustawy prawa farmaceutycznego, należy odnieść do przepisów artykułu 99 ustęp 3a i ustęp 4 ustawy, na które powołuje się Skarżąca w rozpoznawanej sprawie, a które również regulują przesłanki wydawania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie zaś przesłanki upoważniające organy do cofania takich zezwoleń.” W konsekwencji WSA stwierdził kategorycznie: „przesłanką cofnięcia zezwolenia na podstawie artykułu 37 ap, ustęp 1, podpunkt 2 nie może być okoliczność przekroczenia ograniczeń w koncentracji, o której mowa jest w artykule 99, ustęp 3a, czy też niespełnienie kryterium podmiotowego określonego w artykule 99, ustęp 4 ustawy.”
W ocenie ZPA PharmaNET wykładnia przyjęta przez WSA w omawianym wyroku nie tylko jest prawidłowa, ale wprost wynika z dotychczasowego orzecznictwa NSA dotyczącego progu 1%, art. 37ap PF oraz samej nowelizacji ADA. Niemniej jednak, wyrok ten jest pierwszym orzeczeniem, w którym sąd administracyjny stwierdza wprost, że art. 37ap nie daje organom kompetencji do cofnięcia zezwolenia, gdy podmiot, któremu przysługują zezwolenia wydane przed wejściem w życie ADA nie spełnia kryteriów wprowadzonych przez ADA.
Sygn. akt WSA: V SA/Wa 703/22
Znaki decyzji: PHW.503.10.2021.WF.5, WIF-WR-I.8520.3.7.2020